关于“拆迁指挥部”的拆迁人主体资格的理论分析

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在办理拆迁案件的律师实务中，笔者发现，全国各地涌现出形形色色的拆迁指挥部，比如拆迁安置指挥部，拆迁建设指挥部，综合拆迁指挥部，拆迁补偿安置指挥中心，拆迁指挥小组，拆迁社会治安指挥部、城市建设指挥部、旧城改造指挥部、城市改造指挥部等等不一而足。它们或者以拆迁人的名义出现，从事各种拆迁活动，甚至与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议；或者以拆迁管理机构的名义出现，实则实施只有拆迁人才能进行的拆迁活动，甚至具有颁发房屋拆迁许可证的权力。那么，这些拆迁指挥部是否具有拆迁人主体资格，能否成为合法的拆迁人呢？其与被拆迁人签订的拆迁补偿安置协议是否具有法律效力呢？
根据国务院305号令《城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”由此可见，只有合法的单位才有可能成为拆迁人；成为拆迁人的一个前提就是其是一个单位。而各种各样的拆迁指挥部作为一个临时机构，一般根本没有注册、备案和审批，甚至可以说是非法机构。其既然连一个合法单位或者正式单位都不是，也就更不可能具有拆迁人主体资格。根据国务院305号令《城市房屋拆迁管理条例》的第七条的规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”由此可见，只有合法的建设单位才能通过合法途径获得建设项目批准文件和建设用地规划许可证，才能提供补偿安置资金。而拆迁指挥部，作为一个非法机构，至多算是一个临时机构，无论如何，也无法通过正常途径获得建设项目批准文件和建设用地规划许可证；其要么根本无法提供补偿安置资金，要么提供的是通过非法集资等非法途径获取的补偿安置资金。
事实上，各地的所谓拆迁指挥部，大都是由政府相关部门官员，结合拆迁人、拆迁单位部分人员组成的。其受命于当地政府或者政府主管拆迁的管理机构，指挥部的领导一般是地方政府的主要领导。拆迁指挥部人员混杂，素质参差不齐；组织混乱，职能不一。其经常扮演的角色是：时而是高高在上的拆迁管理部门，时而是身先士卒的拆迁活动的具体实施者；需要集中时，集地方政府、房地产管理部门、规划部门、国土资源部门、法院、公安局、拆迁人、拆迁单位等于一身；需要分散时，又能分解为各个职能部门；变幻莫测，令被拆迁人应接不暇。而这些拆迁指挥部的成立，鲜有政府的正式批文；即使有批文，也几乎没有符合我国行政法律规定的。这些形形色色的拆迁指挥部多伴随拆迁产生，待拆迁结束，“使命”完成，立即解散。可谓来有影，去无踪。
就法理而言，只有合法存在的正式单位，才能够申请房屋拆迁许可证，才有机会获取房屋拆迁许可证。但是我国现有的拆迁管理体制中，房屋拆迁管理部门享有颁发房屋拆迁许可证的权力；如果某地的拆迁指挥部就是地方政府任命的“房屋拆迁管理部门”，那么作为拆迁指挥部获取房屋拆迁许可证、从而在形式上成为合法的拆迁人，也就再容易不过了。当然，这是少数；大部分地方并没有这么赤裸。但无一例外的情形是，只要某地在某个拆迁项目中设置了拆迁指挥部，该拆迁指挥部的组成人员中必有当地房地产管理等政府部门（一般是法定的房屋拆迁管理机构）的公职人员；房屋拆迁许可证的颁发机构和拆迁指挥部的千丝万缕的联系，从人事安排上可见一斑。因此，可以说拆迁指挥部在房屋拆迁中，从获取房屋拆迁许可证，到实施具体的拆迁活动，甚至再到房地产管理部门的行政裁决，可以说“一路绿灯”。这也就不难理解为何拆迁人在和被拆迁人协商拆迁补偿时经常那么从容自信。

由此可见，拆迁指挥部不具有拆迁人主体资格，但是，其在整个拆迁活动中表现得最为积极。在我们办理的许多拆迁案件中，真正的拆迁人往往站在幕后，活跃在拆迁舞台上下的多是拆迁指挥部的成员。他们“身先士卒”“冲锋在前”甚至有时“有恃无恐”“为所欲为”，虽不是拆迁人，却远比拆迁人神通广大。且不论他们在拆迁活动中积极作为的原因是来自当地的政治压力，还是经济诱惑；且不论他们是被迫承受“株连拆迁”的无奈之举，还是微弱的薪金难以满足“奢侈消费”；总之，拆迁指挥部是一个非法机构或者临时机构，其越俎代庖实施的拆迁活动是非法的。其与被拆迁人签订的所谓拆迁补偿安置协议也因为主体不适格而无效。
我国部分地方已经开始依法规范所谓的拆迁指挥部的行为。江苏省淮安市建设局制定的《关于规范拆迁管理工作的意见》明确规定：“拆迁实施工作必须由有资质的拆迁实施单位负责，不得以拆迁指挥部的名义直接实施拆迁和签订拆迁补偿安置协议。”贵州省人民政府制定的《关于加强城镇房屋拆迁管理工作的通知》（黔府发〔2006〕2号）明确规定：“政府部门不得成立“指挥部”、“协调小组”等形式介入拆迁，已经成立的，必须立即清理解散”。《河南省城市房屋拆迁管理条例》第十二条第三款明确规定：“工程指挥部等临时性机构和房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”河南省人民政府办公厅《关于进一步严格拆迁管理的紧急通知》（豫政办（2004）67号）明确规定：“禁止工程指挥部等临时性机构和房屋拆迁管理部门作为拆迁人实施拆迁。”《信阳市城市房屋拆迁管理办法》第十五条第二款规定：“工程指挥部等临时性机构和房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。” 淄博市人民政府《关于加强城市房屋拆迁管理工作的通知》（淄政发【2004】268号）明确规定：“各级政府“拆迁指挥部”只能进行有关协调工作，不得作为拆迁人实施具体拆迁行为。”《陕西省人民政府办公厅贯彻国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知的通知》（陕政办发[2004]105号）明确规定：“政府部门不得直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。政府投资建设的工程，也必须严格按照法定的程序进行，由项目法人承担拆迁工作，禁止以指挥部等名义实施拆迁。”湖南省《吉首市城市房屋拆迁管理实施办法》第十二条第三款明确规定：“各建设项目设立的协调领导小组办公室或指挥部等非法人单位，应当按照“宏观调控、监督实施、组织协调”的原则进行工作，不得充当拆迁人进行房屋拆迁。”《福建省建设厅转发建设部办公厅〈关于认真做好拆迁管理维护社会稳定的紧急通知〉的通知》（闽建房〔2003〕55号文件）明确指出：“各级房屋拆迁管理部门和各类的指挥部等临时机构不得作为拆迁人，不得发给拆迁许可证。”江西省《萍乡市城市房屋拆迁管理办法》第十六条第四款明确规定：“房屋拆迁管理部门或者政府设立的临时性机构(工程指挥部、项目拆迁办公室等)不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。” 《安徽省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（皖政办明电〔2003〕70号）明确规定：“任何地方不得以政府、部门或建设指挥部等名义实施拆迁，不得降低补偿安置标准，切实维护被拆迁人的合法权益。” 各种拆迁指挥部在这些文件中或者被禁止参与拆迁，或者直接被禁止存在。可以说，在“拆管分离”这点上，这些地方性法规或政府规章等文件符合我国法律、行政法规和国务院规范性文件的规定 。遗憾的是，我国还有更多的地方存在着各种各样的拆迁指挥部，它们或者充当拆迁人实施拆迁，或者充当拆迁管理部门实施房屋拆迁许可，发放房屋拆迁许可证，在违法拆迁中扮演着无所不能的角色。
      显然，拆迁指挥部在拆迁中扮演了不光彩的角色，可以说是违法拆迁、“拆管合一”、政府参与拆迁的代名词。拆迁指挥部的存在损害了政府形象，加深了政府和被拆迁人之间的矛盾，导致我国因拆迁而引发的群体性事件愈演愈烈。拆迁指挥部寿终正寝之日，也是我国房屋拆迁步入文明时代的开始之时。

【作者简介】吕国华，山东人，北京专职律师，毕业于北京大学，主要业务方向为：拆迁等房地产法律实务。联系电话：13811168718。

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发布时间：2008-12-22  点击：258  <<< 回上页